Помощь США Средней Азии в обеспечении безопасности: оценка ограничений, поиск возможностей

Между 2001 и 2016 годами правительство США потратило 1,9 млрд долларов на помощь Средней Азии в деле обеспечения безопасности. Целью этой помощи было повышение профессионализма сухопутных войск, а также обучение и снаряжение персонала, занятого операциями по борьбе с терроризмом и распространением наркотиков в Средней Азии. В результате все страны региона отметили некоторое улучшение в работе сил внутренней безопасности. Однако эти усилия не затронули две крупные проблемы: опиумный траффик из Афганистана и «авторитаризация» во всем регионе. Поддержка Вашингтоном Средней Азии – даже учитывая предложение администрации Трампа срезать на половину финансовую помощь региону – нанесет ущерб национальным интересам США, если она не будет подкреплена измеряемыми улучшениями в осуществлении соответствующих программ правительствами стран региона. Укрепление государственной мощи без соответствующего роста ответственности, прозрачности и перспектив в деле сокращения коррупции легко может способствовать усилению самих авторитарных правительств региона без серьезной борьбы с транснациональными угрозами безопасности.

Инвентаризация помощи США в обеспечении безопасности в Средней Азии

Средняя Азия приобрела геостратегическое значение для Вашингтона вследствие атак 11 сентября. Соединенные Штаты уделили приоритетное внимание проблеме распространения конфликтов по региону и материально-технической поддержки широкомасштабной военной кампании в Афганистане возглавляемой США. Между 2001 и 2015 годами в обмен на допуск в воздушное пространство, к транспортной инфраструктуре и военным объектам Средней Азии правительство США предоставило пяти республикам помощь на 3,2 млрд долларов для обеспечении безопасности и улучшения экономической ситуации этих стран.

Как показано на Графике 1, затраты США на безопасность и экономику изменялись год от года. Под влиянием ряда факторов, включая характер двусторонних отношений, с 2007 года помощь в обеспечении безопасности стала превышать сумму, получаемую регионом на экономические нужды. Между 2001 и 2006 годами помощь на обеспечение безопасности составляла 43,6 процента от всей экономической помощи, а между 2007 и 2015 годами экономическая помощь уменьшилась до 65 процентов от всей суммы, потраченной на безопасность. Эти тенденции показывают повышенный государственный интерес Соединенных Штатов в деле защиты от угроз внутренней и региональной безопасности в Средней Азии и в получении гарантий доступа к региональным объектам, который необходим для поддержания  усилий по стабилизации обстановки в Афганистане.

График 1. Помощь США для обеспечения безопасности и улучшения экономической ситуации в Средней Азии (в тысячах долларов, в неизменных ценах)

Источник: Security Assistance Monitor

Соединенные Штаты предоставили обучение для более чем 13 000 военнослужащих Средней Азии посредством таких программ, так «Военное образование и тренинг за рубежом» (IMET), «Военное финансирование за рубежом» (FMF), «Программа участников борьбы с терроризмом» (CTFP), «Международный контроль за наркотиками и обеспечение правопорядка», «Секция 1004 содействия борьбе с наркотиками». Крупнейшим получателем американской помощи по обеспечению безопасности был Казахстан, который послал около 300 военнослужащих для участия в возглавляемой США коалиции в Ираке и присоединился к усилиям Госдепартамента США по интеграции Афганистана в проект Нового шелкового пути. На втором месте по объему полученной помощи, со значительным отрывом от Казахстана, следуют Кыргызстан и Таджикистан (см. График 2). В последние годы Соединенные Штаты увеличили помощь по программам обеспечения безопасности в Узбекистане (ограничения на военную помощь США этой стране были отменены в 2011 году), но приостановили обучение военнослужащих в Кыргызстане после закрытия там транзитного центра «Манас» в 2014 году.

График 2. Содействие республикам Средней Азии со стороны США по обеспечению безопасности (в тысячах долларов, в неизменных ценах) (2001–2015)

Источник: Security Assistance Monitor

Эти программы помощи помогли американским военным получить необходимый им доступ к объектам региона, усовершенствовать инфраструктуру обеспечения безопасности в Средней Азии и усилить боеготовность региональных сил безопасности. Например, в Таджикистане эти программы серьезно способствовали развитию тактических и технических возможностей в борьбе с терроризмом и распространением наркотиков и в укреплении силовых структур центрального правительства по отношению к регионам. В Кыргызстане они способствовали построению более широкой системы обеспечения безопасности и облегчению вступления в международные организации. Однако усилия по модернизации вооруженных сил Средней Азии имели ограниченный успех в основном из-за маленьких оборонных бюджетов этих государств и советского наследия в военном мышлении. Только у Казахстана есть прогресс в преобразовании военных сил на современный лад. Это единственная республика Средней Азии, где воздушно-десантная бригада (KAZRIG) обучена с помощью программ США и получила статус совместимости с миротворческими силами НАТО в 2008 году.

Парадоксально, что помощь, направленная на обучение и снаряжение персонала, который работает в Средней Азии в сфере безопасности и призван прекратить крупный поток опиатов из Афганистана, не уменьшила торговлю наркотиками, идущую через этот регион. Конфискация наркотиков сократилась в Таджикистане ‑ крупнейшем получателе помощи США для борьбы с наркотиками (см. Таблицу 1). Заявления других правительств Средней Азии о готовности бороться с наркотрафиком не привели к увеличению объема конфискаций, который был бы эквивалентен уровню производства опиума в Афганистане. Также скудным был и прогресс в усилении регионального сотрудничества под руководством США в области безопасности. Программа, стоящая миллионы долларов «Среднеазиатская инициатива по борьбе с наркотиками» (CACI), запущенная в 2011 году для установки, обучения и обмундирования сил по борьбе с наркотиками в каждой среднеазиатской республике и для развития регионального сотрудничества в рамках поддерживаемого США Среднеазиатского регионального информационного координационного центра (CARICC), не имела большого успеха.

Таблица 1. Выращивание опиумного мака в Афганистане (в тысячах гектаров) и конфискация героина и опиума (в кг) в Средней Азии

В последние годы Таджикистан получил рекордно большую сумму в качестве американской помощи для укрепления безопасности – 34,7 млн долларов в 2014 году и 22,5 млн долларов в 2015-м – все это в то время, когда страна деградировала к однопартийному авторитарному режиму. Кыргызстан получил львиную долю помощи для обеспечения безопасности при Курманбеке Бакиеве (2005–2010), но в результате его семья консолидировала контроль в политике, экономике и торговле наркотиками. Тысячи военнослужащих в войсках специального назначения в обеих странах, подготовленные на деньги Вашингтона, пришли из подразделений, находившихся под прямым контролем президентов. Усовершенствование способности сил безопасности отвечать на внутренние и внешние угрозы, похоже, зачастую усиливает репрессивный аппарат на службе бюрократии Средней Азии, в то же время позволяя правителям консолидировать контроль над различными сегментами прибыльной торговли наркотиками.

Опасность увеличения возможностей государства в отсутствие политической воли

Правительство США предприняло серьезные попытки уменьшить неправомерное использование оборудования и навыков, постоянно оценивая свои программы по безопасности, поддерживая контакты с людьми, вовлеченными в обеспечение безопасности, и отдавая приоритет финансированию программ с длительным влиянием на культуру институтов безопасности в странах, получающих помощь. Хотя американские структуры, предоставляющие помощь в обеспечении безопасности, признают, что коррупция препятствует эффективности помощи, они еще не задействовали все доступные рычаги для установления гарантий того, что власти Средней Азии используют помощь на обеспечение безопасности и в тех целях, в каких она была задумана. Как только американское правительство предоставляет финансирование, оборудование и обучение, оно теряет контроль над тем, как объекты, оружие, навыки и персонал затем используются. Например, в Таджикистане Соединенные Штаты финансировали строительство объектов для обучения Национальной гвардии и Таможенной службы (стоимостью 10 и 20 млн долларов соответственно), но информации о том, использовались ли они в дальнейшем, нет, хотя оба проекта отмечены как законченные. Другой пример, когда Соединенные Штаты профинансировали строительство «Моста дружбы» между Таджикистаном и Афганистаном и оборудовали его сканерами для проезжающих по нему машин и современными таможенными пунктами по обеим сторонам. Хотя мост используется для самого большого объема афгано-таджикской пограничной торговли, в округе, где он расположен, не было зафиксировано ни одной конфискации наркотиков.

Укрепляя возможности государства в отсутствие ответственности, прозрачности и усилий по борьбе с коррупцией, Соединенные Штаты растрачивают ресурсы зря.

Во-первых, помощь США, предоставленная Таджикистану и Кыргызстану для борьбы с наркотиками, была по большей части пустой тратой из-за того, что правительства этих стран тайно вовлечены в криминальную деятельность и торговлю наркотиками. Правительство киргизского президента Алмазбека Атамбаева было замечено в теплых отношениях с организованной преступностью. В 2014 году киргизские власти выпустили из тюрьмы Камчи Кольбаева, влиятельного члена базирующейся в Москве крупной преступной группировки, которого Министерство финансов США считает вором в законе мирового уровня. Правительство Кыргызстана не объяснило, почему его выпустили до завершения пятилетнего срока.

Во-вторых, укрепляя принудительный аппарат авторитарного режима, помощь непреднамеренно способствовала росту недовольства. Возможно, подобное недовольство привело к тому, что таджикский подполковник Гулмурод Халимов, который получил обучение на пяти профинансированных США учебных курсах, перешел на сторону ИГИЛ. Обучение Халимова происходило на фоне усиления в Таджикистане репрессий на религиозной и политической почве, что предположительно спровоцировало предательство подполковника. Его проверяло связанное с Пентагоном Управление военного сотрудничества, а не политический отдел посольства США в Душанбе, под контролем которого должны были находиться программы военного образования, финансируемые США.

В-третьих, значительные вложения в подготовку к контртеррористическим операциям сыграли на руку правительствам, которые подчеркивали угрозу терроризма, но эти деньги могли бы быть более эффективно использованы для повышения готовности военных к чрезвычайным ситуациям и реагированию на них.

Выводы и рекомендации

Интересы США в Средней Азии всегда были связаны с политическими приоритетами Вашингтона в более крупном масштабе. Поскольку Соединенные Штаты видоизменяют свое военное присутствие в Афганистане, им придется заново определить свои цели в регионе. По сравнению с объемом помощи Египту, Израилю, Ираку и Афганистану, та помощь, которая была предоставлена на обеспечение безопасности в Средней Азии, стала небольшой платой за усиление институтов безопасности Средней Азии и за продолжение присутствия США в государствах региона в период российского непреклонного стремления к господству и растущего китайского проникновения. Все же Вашингтону нужно пересмотреть свой подход. Вместо использовавшегося с 2001 года подхода «услуга за услугу», когда помощь предоставлялась в обмен на доступ, Вашингтон должен стратегически подумать о новых и застарелых проблемах в области безопасности в Средней Азии и сконцентрироваться на определенных сферах взаимных интересов, с которыми можно работать с имеющимися средствами.

Одной из стратегий, показавших себя эффективной в выработке желаемых долгосрочных институциональных перемен, является глубокое и длительное вовлечение среднеазиатских офицеров в проводимые в США образовательные, тренировочные и социальные мероприятия, что увеличит понимание западных институтов и уважение к ним. Большинство тренингов по безопасности в Средней Азии были краткосрочными и фокусировались на освоении тактических навыков по борьбе с наркотиками и терроризмом посредством упражнений и курсов. Число студентов, участвовавших в долгосрочной «Международном военном образовательном тренинге» (IMET) было очень низким по сравнению с числом участников других программ. Личные связи между американскими и среднеазиатскими военными и служащими в области безопасности, которые образуются во время совместных тренировок и курсов в США, являются важным источником знания и влияния в регионе в длительной перспективе.

США также могут улучшить ситуацию посредством развития своей собственной системы оценки угроз и оценки эффективности предоставляемой помощи в области безопасности посредством учета наркотрафика и вероятных террористических угроз – вместо того, чтобы полагаться на утверждения и доказательства, предоставленные правительствами стран-реципиентов. Все правительства Средней Азии вероятно преувеличивают угрозу экстремизма и терроризма в регионе, и повышенный уровень помощи, направленной на борьбу с терроризмом и наркотиками, подпитывает и усиливает их охранительный нарратив (так же как и нарратив Кремля, который преследует свои интересы в регионе).

Государства Средней Азии преследуют разные цели в своих отношениях с Вашингтоном, но все они нуждаются в Соединенных Штатах, чтобы уравновесить влияние России и Китая в регионе. Это дает США важный рычаг, который должен быть использован. Правительству США нужно более четко определить меры контроля, оценки и последствия несоблюдения условий предоставляемой помощи по проектам обеспечения безопасности. Это касается всех стран Средней Азии, но особенное внимание следует уделить программам в Таджикистане, Узбекистане и Кыргызстане. Эти требования должны быть записаны в меморандуме о взаимопонимании, в котором нужно установить наперед уровень вовлеченности США в дела принимающего государства и поэтапное ослабление контроля со стороны США в зависимости от показателей, свидетельствующих о достигнутом принимающим государством успехе. Если принимающие государства не желают предоставить требуемый уровень подотчетности, США должны определить как приоритет связи с Казахстаном и теми правительствами, которые демонстрируют готовность к такой подотчетности.