Ужесточение взаимной риторики стран НАТО и России, а также открытое обсуждение сценариев возможного прямого столкновения между Россией и странами Запада серьезно ограничивают перспективы нормализации отношений и взаимовыгодного сотрудничества в неконфликтных сферах.
Саммит НАТО в Варшаве ознаменовал важный этап в эволюции военного и политического планирования стран НАТО и Альянса в целом. Официальные лица государств — членов НАТО и чиновники Альянса сравнили его по значимости с саммитами, прошедшими в годы завершения биполярной конфронтации — Лондонским 1990 г. и Римским 1991 г. Документы Варшавского саммита и ключевые заявления на его полях имели в большей степени, чем когда бы то ни было, форму жестких ответов на воспринимаемые угрозы. В этом смысле НАТО сблизилась с Россией, где подобное изменение риторики произошло уже несколько лет назад.
Стратегия конфликта
В коммюнике саммита говорится, например, об «агрессии со стороны России», «провокационных военных действиях России на периферии НАТО», включая «незаконную и нелегитимную аннексию Крыма», о «продемонстрированной Россией готовности достигать политических целей угрозами или применением силы». Альянс требует «полной реинтеграции» Донецкой и Луганской областей в Украину, проведения там выборов «по украинским законам и в соответствии со стандартами ОБСЕ», «вывода иностранных сил» и в конечном итоге «восстановления контроля Украины над украинской стороной государственной границы».
Многие из объявленных Североатлантическим Альянсом в Варшаве мер вышли за пределы общих политических деклараций и невоенных санкций и приобрели конкретные очертания действий стран НАТО в регионах вокруг России. В коммюнике Варшавского саммита, других документах и заявлениях открыто говорится о возможных сценариях эскалации конфликта и даже тактических целях Альянса в случае вооруженного столкновения с Россией. Например, высокопоставленные представители НАТО и государств — членов Альянса заявляют о необходимости защиты Сувалкского коридора — 65-километрового отрезка литовско-польской границы, через которую возможна наземная переброска подкрепления силам НАТО в Прибалтике. Вопреки ожиданиям многих специалистов по международным отношениям конца 1990-х — начала 2000-х гг., военный фактор безопасности в регионе Балтийского моря не девальвировался, и акцент политики безопасности государств региона не сместился окончательно и бесповоротно в гуманитарную сферу.
Важную роль в определении духа деклараций Варшавского саммита, несомненно, сыграло ощущение уязвимости проектов европейской и трансатлантической интеграции в сфере экономики и безопасности. Необходимость «выглядеть сильными» не давала государствам Запада смягчить свои требования и придать позициям большую гибкость. Нерешенность основных проблем безопасности, вызывающих конфликт России и НАТО на протяжении уже двух с половиной лет (прежде всего отсутствие урегулирования конфликтов России с Украиной), не позволяет членам Альянса игнорировать в своем военно-политическом планировании крайне негативные — пусть и маловероятные — сценарии развития ситуации. Количество утечек и намеков, призванных продемонстрировать готовность стран НАТО идти при необходимости на эскалацию конфликта с Россией превысило ранее наблюдавшиеся пределы. Аналогичные утечки и предупреждения в разных формах широко практикуются и российской стороной.
Толчок к планированию мер по противодействию России, чья политика воспринимается НАТО в качестве наступательной, был дан на предыдущем саммите Альянса около двух лет назад. С тех пор страны НАТО активно обсуждали и готовили меры, о которых было объявлено в Варшаве. Инерция военно-политического планирования многосторонней организации велика. Это позволяет предположить, что при отсутствии прогресса по разрешению конфликта на Востоке Украины в течение года на следующем саммите НАТО в 2017 г. будет объявлено о более серьезных мерах по «сдерживанию России» — безотносительно деклараций Москвы о намерении найти путь к разрешению конфликта, ответственность за который возлагается Альянсом на Россию.
Готовность стран НАТО к мобилизации материальных ресурсов несколько возросла: теперь, как указано в коммюнике Варшавского саммита, уже пять союзников расходуют на оборону средства в объеме 2% от ВВП. Одновременно Альянс заявляет о готовности дивизиона «сил быстрого реагирования» (NATO Response Force) и решении создать «объединенные силы высочайшей готовности» (Very High Readiness Joint Task Force).
Вместе с тем главная проблема мобилизации ресурсов для НАТО заключается не в размере оборонных бюджетов или подготовке воинских контингентов, способных к быстрой передислокации, а в готовности руководства государств-членов одобрить участие национальных вооруженных сил в операциях за географическими пределами ответственности, установленными Вашингтонским договором 1949 г. Так, на Варшавском саммите не было достигнуто единство мнений по поводу развертывания группировок НАТО на Черном море — против выступили Болгария и Турция, изменившая позицию после частичной нормализации отношений с Россией в июне. Нельзя исключать, тем не менее, то, что решимость правительств стран НАТО предпринимать действия в отдаленных регионах сейчас увеличивается после резкого снижения в начале 2010-х гг.: например, канцлер Германии А. Меркель заявила, что ее страна продолжит оказывать финансовую поддержку афганскому правительству, поскольку существенная доля беженцев с Ближнего Востока, прибывших за последние месяцы в Германию, — выходцы из Афганистана. В Черном море возможно временное присутствие крупных военных кораблей отдельных стран НАТО, например, США.
Пределы сотрудничества
Непосредственно перед саммитом и во время него руководство НАТО и лидеры государств-членов выступили с заявлениями о готовности вести с Россией переговоры ради укрепления взаимной безопасности. Эксперты сравнивают этот подход с «двойным решением» НАТО конца 1970-х гг., а текущую ситуацию по напряженности — с «военной тревогой» 1983 г. Как тогда, так и сейчас диалог о предотвращении трагических инцидентов (столкновений в воздухе или на море) или непреднамеренного начала боевых действий, несомненно, возможен и необходим. Однако формулировки заключительного коммюнике (как и характеристики российской стороны деятельности НАТО) показывают, что содержательные переговоры о взаимных озабоченностях вряд ли станут возможными в обозримом будущем.
В то время как НАТО требует вернуться к статус-кво, существовавшему до конфликта в Грузии 2008 г. (начиная с отказа России от признания Абхазии и Южной Осетии в качестве независимых государств и заканчивая возвращением Крыма Украине), Москва заявляет о неприемлемости такого сценария. Россия полагает, что первым шагом должно стать «замораживание военных развертываний, которые осуществляют страны НАТО вблизи российских границ, сокращение там военной активности». Однако в свете долго разрабатывавшихся и принятых в Варшаве решений Альянс вряд согласится на подобный разворот своей политики. Заседание Совета Россия-НАТО 13 июля 2016 г. продемонстрировало и явное расхождение между Москвой и Брюсселем в оценке путей выхода из «кризиса на Украине».
Маловероятным выглядит и сотрудничество в регионах, где, по мнению Москвы, противоречия между Россией и странами НАТО незначительны. Реакция Альянса на российскую операцию в Сирии отражена в следующей формулировке коммюнике Варшавского саммита: «Российская военная интервенция, существенное военное присутствие и поддержка сирийского режима, а также использование Россией своего военного присутствия в Черном море для проецирования силы в восточное Средиземноморье представляют собой дополнительные риски и вызовы безопасности союзников по НАТО и других государств». В своей политике в отношении Афганистана стороны констатируют сходство целей, однако сталкиваются с трудностями в налаживании непосредственного взаимодействия «на земле», прежде всего из-за недостатка взаимного доверия.
Для понимания перспектив снятия с России санкций, наложенных Европейским союзом в 2014 г., важна совместная декларация НАТО и ЕС, выпущенная в ходе Варшавского саммита. В этом документе подчеркнуто стремление к сотрудничеству и координации действий двух организаций на международной арене, включая обмен разведывательной информацией и стратегическими оценками. Вероятно, это означает, что аппарат и страны Евросоюза (22 члена из 28 также входят в НАТО) не смогут игнорировать жесткие оценки, которые даются российской политике структурами НАТО, а также стратегические установки НАТО по реагированию на действия России. В очередной раз взглянув на формулировки коммюнике Варшавского саммита, можно усомниться в том, что, соглашаясь с ними, Европейский союз легко примет решение об отмене или существенном смягчении санкций против России.
Пространство для компромисса
Российская сторона заявила, что считает развертывание батальонов НАТО в Польше и странах Балтии, а также бригады в Румынии нарушением странами Основополагающего акта Россия-НАТО, подписанного президентом России и главами стран Альянса в 1997 г. По этому документу, НАТО приняла обязательство в «условиях безопасности», сложившихся по состоянию на 1997 г., «осуществлять свою коллективную оборону и другие задачи […] не путем дополнительного постоянного размещения существенных боевых сил». Четкого определения того, какой размер сил может считаться «существенным», в официальных документах дано не было, однако, по оценкам экспертов, речь шла о бригаде численностью до 3 до 5 тыс. военнослужащих. В совокупности такая численность достигается новыми батальонами в странах Балтии и Польше, а в Румынии национальная бригада должна быть усилена контингентами из других стран НАТО. Все они размещаются, однако, не на постоянной, а на ротационной основе, что, как утверждают в НАТО, снижает готовность этих контингентов к наступательным операциям и свидетельствует об исключительно оборонительном (если не символическом) характере развертывания.
В свою очередь, Россия отказывается принимать подобную логику и говорит о существенном изменении баланса сил и оперативной обстановки вблизи западных российских границ. В случае резкой ответной реакции со стороны Москвы в Североатлантическом Альянсе могут возобладать сторонники объявления о существенных изменениях условий безопасности по сравнению с 1997 г., что, по мнению этих политиков и экспертов, дает НАТО право отказаться от обязательств по Основополагающему акту. Даже если отказ не последует, ослабнут позиции тех государств — членов НАТО, которые предпочли бы не выступать с подобными оценками, — в первую очередь Германии и Франции. Берлин уже принял на себя командование новым батальоном НАТО в Литве и вряд ли будет готов признать, что его развертывание представляет собой нарушение Основополагающего акта.
Вероятно, посредством частичной нормализации отношений с Турцией и заявлений о готовности прекратить полеты российской военной авиации с выключенными транспондерами над Балтийским морем (взамен на аналогичный шаг со стороны НАТО) в последние недели перед саммитом России удалось снизить накал формулировок в документах НАТО и предотвратить наращивание военно-морских сил Альянса в Черном море. По итогам июльского заседания Совета Россия-НАТО генеральный секретарь Альянса сообщил о готовности изучить предложения России о мерах повышения безопасности полетов в регионе Балтики.
Именно такие меры — как на Балтийском и Черном морях, так и в Сирии — представляются оптимальными для снижения риска непреднамеренного конфликта, уменьшения напряженности на линии соприкосновения НАТО и России и в перспективе предотвращения дорогостоящей гонки вооружений. Взамен НАТО могла бы снять озабоченности России по поводу «истинных целей» систем противоракетной обороны, развертываемых в Европе. Соответствующим сигналом в адрес России мог бы стать рекомендуемый некоторыми экспертами отказ НАТО от придания европейской ПРО к 2020 г. способности перехватывать межконтинентальные баллистические ракеты, появление которых на вооружении Ирана или других ближневосточных игроков не предвидится. Тем не менее добровольное ограничение масштабов противоракетного проекта, обладающего значительной политической инерцией, представляется маловероятным. При том что Россия и страны НАТО явно обладают достаточной выдержкой, чтобы избежать вооруженного конфликта даже в случае неприятных, но непреднамеренных инцидентов, в сложившихся политических условиях должно пройти немало времени, прежде чем маятник качнется в направлении сотрудничества.
