Уникальные приметы российских правоохранительных органов унаследованы от СССР.
У российских силовых ведомств есть особенности, которые внутри страны воспринимаются как нечто само собой разумеющееся. Но на деле это довольно уникальные приметы, отличающие устройство российских правоохранительных органов (и часто аналогичных органов других постсоветских стран) от принятых в мире образцов. В новом сборнике Cambridge University Press (Historical Legacies of Communism in Russia and Eastern Europe), посвященном роли советского наследия в жизни современной России, опубликована статья политолога Брайана Тейлора (Maxwell School) «От полицейского государства к полицейскому государству: наследие и силовые структуры России». Имеет смысл взглянуть на это наследие и подумать о том, как оно влияет на нашу жизнь. Тейлор выделяет четыре главные особенности российских силовых структур, унаследованные от СССР.
1. Сверхцентрализованная полиция. Россия далеко не единственная страна, где вся полицейская деятельность сосредоточена в руках одной государственной организации, не подотчетной власти на местах. Автор не видит в этом слишком большой проблемы — просто констатирует факт. Но российская полиция еще и очень большая — как по объективным причинам (большое население и огромная территория страны), так и по организационным: у полицейского в России очень низкий КПД. На одного полицейского в России приходится меньше расследованных уголовных дел, чем во многих других странах. У нас больше полицейских на квадратный километр территории, чем в других странах с невысокой плотностью населения, и т. д.
Высокая численность в сочетании с централизацией, превращающей почти 1 млн человек в служащих единой организации с жесткой иерархической структурой и «головой» в Москве, делает полицию громоздкой, неуправляемой, равнодушной к людям на местах. Полиция работает на плановые показатели — это пресловутая палочная система, беда которой в том, что она карает полицейских-бездельников (и тех, кто стремится делать свою работу скорее тщательно, чем быстро), но лояльна к взяточникам и прямо поощряет нарушителей правил.
2. Институты ограничения личной свободы, сохранившиеся с советских времен. В их существовании нет особой вины силовиков. Им просто досталась задача применять морально устаревшее законодательство. Но в сочетании с палочной системой эти институты порождают в новых условиях такие возможности и стимулы для полицейской коррупции, каких в других странах не существует. Дело не в том, что российские силовики как-то особенно склонны брать взятки и вымогать подношения. А в том, что их работа устроена так, что возможности залезть в карман гражданину встречаются на каждом шагу.
Так, система регистрации — бывшая прописка — делает буквально каждого путешественника или человека, переехавшего из одного города в другой, легкой добычей любого вымогателя в форме. Просто потому, что при (каком-никаком) капитализме люди передвигаются скорее по своей воле, чем по повелению государства, а система контроля их передвижения до сих пор функционирует так, будто каждый, кто сменил место жительства по своей воле, совершает нечто сомнительное с точки зрения государства.
3. Широчайший мандат прокуратуры. Помимо обычных функций — выступать от имени государства в уголовном процессе — российской прокуратуре традиционно принадлежит право «общего надзора». Это возможность проверять на соответствие любому закону деятельность любой государственной и частной организации и обязанности по координации деятельности силовых структур. Первое создает коррупционные возможности и стимулы участвовать в политических, экономических и аппаратных войнах, отодвигая на второй план титульную функцию ведомства — борьбу с уголовной преступностью. А второе заставляет прокуроров закрывать глаза на нарушения других силовых ведомств, за законностью действий которых им положено надзирать. Сложно придираться к методам работы других силовых структур, если ты несешь солидарную ответственность с ними за общий результат. То ли дело проверить с пристрастием какое-нибудь НКО или больницу.
4. Культура «чекизма». В России наиболее авторитетное и влиятельное силовое ведомство одновременно и самое закрытое из них: секретная политическая полиция в лице ФСБ, прямого наследника КГБ. По закону ФСБ имеет возможность не отчитываться о своих действиях ни обществу, ни гражданским властям. По факту действия сотрудников ведомства неподконтрольны даже прокуратуре. Поэтому именно это ведомство, пишет Тейлор, оказалось в постсоветских условиях стратегически «заточено» на «захват государства» (подчинение действий государства интересам отдельных индивидов, групп или организаций. — «Ведомости») и получение доступа к государственным ресурсам.
Сочетание возможности засекречивать каждый свой чих — секретной является вся деятельность ведомства без исключения — с широкими полномочиями в сфере экономики, совершенно не типичными для ведомств такого рода, создает возможности для коррупции и силового рейдерства. При этом у членов правящей группы, а в определенной степени и у населения в целом сохраняется советское представление о «чекистах» как наименее подверженной коррупции и компетентной группе госслужащих. Но большая власть и большие деньги в сочетании с секретностью, бесконтрольностью и доступом к силовым ресурсам развратили бы, кажется, даже товарища Дзержинского. Сотрудники ФСБ оказываются претендентами на руководящие посты и в других госорганах, и в бизнесе. Кремль такие назначения всячески поддерживает и продавливает.
У Тейлора не было цели описать основные проблемы или недостатки российских силовых структур. Его задачей было выявление советских корней нынешнего состояния дел. Вполне возможно, не менее пристального внимания заслуживают другие проблемы, никак не связанные с советским наследством (например, война между прокуратурой и Следственным комитетом). Однако многие из наименее привлекательных черт современного состояния российских силовых структур уходят корнями в советское прошлое. Вернее, они обусловлены тем, что старые институции, созданные в рамках принципиально иного социального и экономического уклада, вступают в конфликт с реалиями современного российского общества. Это заставляет задуматься, к чему приведет существующая тенденция возврата к «славным советским традициям» как в правоохранительной сфере, так и в других областях современной жизни.
Элла Панеях, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения ЕУСПб.
