Какие риски таят в себе «театр марионеток», создание квази-союзного государства или референдум по продлению полномочий — анализирует профессор Владимир Гельман. От редакции: Это третий текст в рамках дискуссии NTо проблеме-2024, которая возникает с истечением полномочий Владимира Путина: как покинуть Кремль не покидая его. Авторами двух предыдущих были колумнист NT, руководитель программ Московского центра Карнеги Андрей Колесников: «Система Путина. Возраст дожития» и политолог Федор Крашенинников: «Планы Путина? Не смотрите на календарь»
Каждый день Россия неумолимо приближается к весне 2024 года, когда закончится четвертый президентский срок Владимир Путина. И с каждым днем становится более очевидным, что к тому моменту Путин едва ли добровольно захочет удалиться на покой: как сам президент, так и его окружение крайне заинтересованы в том, чтобы Путин возглавлял страну и после 2024 года. Вопрос, скорее, состоит в том, какие именно шаги будут предприняты, чтобы обойти ограничения ст. 81 Конституции РФ 1993 года («одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд»). Казалось бы, для поднаторевших в законодательных уловках кремлевских юристов нет ничего проще. Можно внести изменения в нынешнюю конституцию, полностью убрав или смягчив злополучные ограничения (ныне существующие в разных формах в 119 странах мира). Именно так поступали многочисленные автократы от венесуэльского Уго Чавеса до таджикского Эмомали Рахмона, да и в России в 2008 году срок президентских полномочий был продлен с четырех лет до шести. Можно принять совсем новую конституцию, заодно избавившись от неудобных для Кремля положений типа нынешней ст. 15 о приоритете международных обязательств России над внутренним законодательством. Можно вообще обойтись без конституции как формального юридического акта (Великобритания и Израиль живут без писаных конституций). Но проблема состоит в том, что Кремлю необходимо не только легально оформить сохранение рычагов управления страной в руках Путина, но и добиться легитимности такого положения дел. Иными словами, ему будет необходимо получить публичную санкцию на дальнейшее пребывание у власти со стороны сограждан. На фоне снижающегося уровня массовой поддержки Путина сделать это будет не так легко. Какие варианты решений возможны и что говорит о них отечественный и зарубежный опыт?
Каким бы лояльным ни был преемник, розыгрыш этой карты содержит в себе немалые риски: формальные полномочия российского президента таковы, что он мог в любой момент отправить премьер-министра в отставку. Нечто похожее произошло с нигерийским президентом олусегуном обасанджо
ТЕАТР МАРИОНЕТОК: ПОВТОРЕНИЕ ПРОЙДЕННОГО?
В 2007 году, столкнувшись с тем же ограничением сроков президентских полномочий, Кремль успешно предпринял обходной маневр. На пост президента страны был выдвинут лояльный преемник – уверенно победивший на выборах Дмитрий Медведев, а Путин на период его полномочий занял пост главы правительства, с тем чтобы вернуться к власти на очередных выборах. Такой прием не слишком оригинален: к нему прибегали многие авторитарные лидеры, начиная с правившего десятилетиями Мексикой Порфирио Диаса – в 1880-1884 годах он уступил президентский пост своему ставленнику Мануэлю Гонсалесу, но позднее Диас добился отмены существовавшего ранее запрета на переизбрание и оставался у власти, пока не был свергнут в результате революции. Но каким бы лояльным ни был преемник, розыгрыш этой карты содержит в себе немалые риски: формальные полномочия российского президента таковы, что он мог в любой момент отправить премьер-министра в отставку, лишив его всяких шансов снова занять былой президентский пост. Нечто похожее произошло с нигерийским президентом Олусегуном Обасанджо, который, после серии безуспешных попыток добиться отмены ограничений сроков своих полномочий, в 2007 году вынужден был пойти на то, чтобы передать власть специально подобранному лояльному и не отличавшемуся здоровьем преемнику Умару Яр’Дуа. Вскоре после выборов новый глава государства обвинил Обасанджо в коррупции, и тому пришлось даже покинуть страну на время (позднее он вернулся в Нигерию, но о возвращении к власти уже речи не шло).
Частным случаем такого рода «театра марионеток» может стать перераспределение власти от президента к премьер-министру, позволяющее Путину не просто снова пересесть в кресло главы правительства, но теперь уже и фактически, и юридически контролировать государственный и силовой аппарат, в то время как президент становится не более чем церемониальной фигурой. Но, как показал недавний опыт Армении, подобные трюки тоже могут оказаться рискованными. Перемещение бывшего президента Сержа Саргсяна на пост премьер-министра в апреле 2018 года спровоцировало массовые протесты, которые в итоге повлекли за собой смену режима – несмотря на то, что сторонники Саргсяна почти целиком контролировали парламент страны (в нем на тот момент было представлено всего лишь девять оппозиционеров).
Впрочем, Медведев не давал Путину никаких оснований усомниться в своей лояльности, и на протяжении своих четырех президентских лет почти во всем вел себя вполне послушно, чем и заслужил нынешний пост. Но повторение маневра с преемником сегодня выглядит уже менее вероятным. Срок президентских полномочий теперь составляет шесть лет, и любой подобранный Кремлем к 2024 году преемник вправе занимать этот пост до 2030 года. Трудно представить себе, что он (или она?) будет столь долго играть марионеточную роль, особенно на фоне возрастного Путина (в 2024 году ему исполнится 72 года, а к 2030-му будет уже 78). Да и Медведева, лишившегося всякого авторитета и в глазах общественного мнения, и в среде российского правящего класса, повторно на замену выпустить уже непросто, а подобрать новую заведомо управляемую и при этом легитимную фигуру – задача сложная. Войти дважды в одну реку, похоже, у Кремля не получится.
Хотя исхода конституционного референдума, подобного чилийскому, в условиях сегодняшней россии ожидать, скорее всего, не приходится, для кремля вынесение вопроса о продлении сроков полномочий путина на всенародное голосование было бы весьма рискованным шагом
РЕФЕРЕНДУМ: ОБОЮДООСТРОЕ ОРУЖИЕ
Самый очевидный способ продемонстрировать легитимность конституционной реформы, которая снимает или смягчает ограничения президентской власти – это вынести вопросы о продлении полномочий или текст новой конституции в целом на всенародный референдум. «Воля народа» служит сильным аргументом автократов против и оппозиции, и зарубежных критиков режимов, и в отсутствие альтернатив их шансы на успех довольно велики, особенно если и когда управление механизмом голосования полностью подконтрольно правящей группе. Поэтому не приходится удивляться тому, что постсоветские страны, которые изначально внесли в свои конституции различные ограничения президентских сроков, пошли по пути такого рода референдумов: Туркменистан (1994), Казахстан (1995), Беларусь (2004) и Азербайджан (2016) продлевали сроки полномочий глав государств либо официально демонтировали ограничения этих сроков. Но далеко не всегда автократам удается добиться своих целей с помощью всенародного голосования, даже если и когда их властные позиции кажутся неоспоримыми. Чилийский диктатор Аугусто Пиночет еще в 1980 году добился принятия на референдуме конституции страны, которая устанавливала восьмилетний переходный период, по истечении которого власть могла перейти от военных к гражданским органам власти. При этом, конституция Чили предполагала, что безальтернативный кандидат, выдвинутый военными на пост главы государства, может получить одобрение на референдуме на новый восьмилетний срок (в Египте, например, Мубарак трижды переизбирался на президентский пост безальтернативно в ходе референдумов). Однако голосование, состоявшееся 5 октября 1988 года, принесло отнюдь не те результаты, на которые рассчитывал Пиночет: кандидатуру лидера хунты, к тому моменту уже пятнадцать лет находившегося у власти, отвергло более 55% чилийских избирателей (участие в референдуме для граждан Чили было обязательным). Как ни удивительно, голосование прошло без злоупотреблений и подтасовок, и после поражения Пиночета в Чили начался процесс демонтажа военного режима.
Хотя исхода конституционного референдума, подобного чилийскому, в условиях сегодняшней России ожидать, скорее всего, не приходится, для Кремля вынесение вопроса о продлении сроков полномочий Путина на всенародное голосование было бы весьма рискованным шагом. И дело не только в том, что уровень поддержки главы государства, судя по данным опросов, сегодня снижается, а уровень общественного недовольства политикой властей, напротив, растет. Но и в том, что голосование само по себе может послужить катализатором недовольства избирателей, которое грозит выплеснуться в массовые протесты, подобно тому, что произошло в России по итогам думских выборов 2011 года. Повторять такой опыт Кремль не намерен, поскольку такое развитие событий в лучшем для него случае грозит повлечь за собой новое «закручивание гаек», а в худшем – и риски размежевания внутри нынешней неформальной властной коалиции.
Скорее всего, если бы Путин решился на конституционный референдум о продлении срока своих полномочий в 2007 году, на излете второго президентского срока, когда, по данным того же Левада-центра, две трети россиян готовы были поддержать такое решение, вряд ли бы он встретил серьезное сопротивление со стороны сограждан, в то время как многие околокремлевские деятели открыто высказывались в пользу третьего и последующих президентских сроков Путина. Но тогда предпочтение было отдано тактической схеме с временным «преемником» вместо стратегического варианта с продлением президентских полномочий вплоть до пожизненного правления, и похоже, что Кремль напрасно упустил время.
Хотя стремление кремля использовать призрак союзного государства для сохранения реальной власти путина над россией вполне объяснимо, но далеко не факт, что такой трюк пройдет безболезненно. Легитимность такого искусственно сконструированного союзного государства и его главы могут оказаться более чем сомнительными
ПРИЗРАК СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
На этом фоне в конце 2018 года в России возобновились разговоры о реанимации той схемы сохранения власти, которая обсуждалась еще на излете эпохи Ельцина. Союзное государство России и Беларуси предполагало создание наднациональных органов управления, наделенных большими полномочиями, но вплоть до самого последнего времени оставалось не более чем на бумаге. Руководство Беларуси прагматично извлекало ренту за счет России, а российские власти оплачивали лояльность своего ненадежного союзника. Однако по мере приближения 2024 года полузабытый проект Союзного государства (теперь уже во главе с Путиным) оказывается все более востребованным, и давление на Лукашенко со стороны Кремля все более усиливается. На первый взгляд схема, при которой Путин окажется в итоге полновластным главой Союзного государства, а Лукашенко во главе входящей в его состав Беларуси останется «при своих», выглядит многообещающей. Но проблема состоит в том, что автократы не имеют никаких стимулов к тому, чтобы добровольно отдавать власть не только под давлением оппозиции внутри страны, но и тем более под давлением своих союзников извне – с этой проблемой в отношении своих политических сателлитов сталкивалось еще руководство СССР. Экономические рычаги, которые пытается сегодня использовать Кремль для того, чтобы добиться уступок от Лукашенко – инструмент совершенно недостаточный, в то время как нежелание перехода власти и ресурсов под контроль Москвы в Беларуси достаточно велико.
Трюк с переходом автократа на пост главы союзного государства также не нов. Тот же Слободан Милошевич, возглавлявший Сербию с 1989 года, после истечения в 1997 году его полномочий на президентском посту занял пост президента Союзной республики Югославия, которая начиная с 1992 года включала в себя Сербию и Черногорию (соотношение их веса и могущества в рамках Югославии с некоторыми натяжками можно сравнить, соответственно, с Россией и Беларусью). Пост главы Сербии занял ставленник Милошевича Милан Милутович, а центр принятия решений в стране переместился к главе союзного государства. Но уже к тому моменту, как Милошевич стал президентом Югославии, Черногория фактически вышла из-под контроля Белграда, и о едином управлении Сербией и Черногорией говорить не приходилось (уже после свержения Милошевича распад Югославии и государственная независимость Черногории были оформлены официально). На время перемещение Милошевича на пост президента Югославии помогло ему удерживать власть в Сербии, закрыв глаза на черногорских партнеров по союзному государству и сохраняя прежние рычаги контроля над своей «вотчиной». Но на деле пребывание во главе союзного государства не помогло Милошевичу избежать печальной участи – падения его режима в результате «бульдозерной революции» 2000 года, а затем и позорной выдачи бывшего лидера страны Гаагскому трибуналу. Возможно, уйди Милошевич на покой в 1997-м, то и Югославия избежала бы войны в Косово и бомбежек НАТО, и ему самому могли бы простить многие деяния. Но стремление оставаться у власти любой ценой погубило авторитарного лидера, совершавшего все больше и больше фатальных ошибок.
Хотя стремление Кремля использовать призрак союзного государства для сохранения реальной власти Путина над Россией вполне объяснимо (и да, союзное государство ведь можно создать не только вместе со строптивой Беларусью – есть еще Южная Осетия, Приднестровье, ДНР и ЛНР, в конце концов), но далеко не факт, что такой трюк пройдет безболезненно. Легитимность такого искусственно сконструированного союзного государства и его главы могут оказаться более чем сомнительными, а держать ситуацию под контролем на фоне экономической стагнации и старения лидера со временем будет все сложнее.
Разумеется, на руках кремлевских игроков остается еще и последний козырь, если не сказать – джокер. Можно открыто наплевать на конституцию, отменить или приостановить ее действие полностью либо частично и попросту узурпировать власть. Но плохая новость заключается не только в том, что такое развитие событий неизбежно повлекло бы за собой весьма печальные последствия для страны. Оно было бы не менее опасным и для самого Путина, который в этом случае лишился бы и ресурсов легитимности (которые поддерживают его власть на протяжении почти двух десятилетий), и ресурсов законности (формальных оснований для того, чтобы возглавлять российское государство), и, скорее всего, утратил бы контроль над ситуацией, а в предельном варианте мог бы и сам стать жертвой весьма вероятных конфликтов во властных кругах (история стран Африки полна примеров такого рода). В Кремле осознают эти угрозы, а значит – поиск вариантов легитимного удержания пожизненной власти Путина продолжится, и Россию на этом пути ждет еще немало катаклизмов.
